Istota, charakter i zadania współczesnej administracji publicznej w Polsce

Istota, charakter i zadania współczesnej administracji publicznej w Polsce

Felietony Wiadomosci

Należy uznać, że administracja publiczna stanowi bez wątpienia niezwykle ważny element całego życia społecznego, a tym samym jest istotnym elementem całego systemu prawnego w Polsce. Prawo administracyjne jest jedną z gałęzi prawa. Obejmuje ono zespół norm o charakterze materialnym, regulujących sytuację prawną podmiotów niepodporządkowanych organom administracji publicznej. Polegają one na ustanawianiu w nich obowiązków i uprawnień, których realizacja podlega kontroli organów administracji publicznej, a także przez stosowanie norm w drodze decyzji administracyjnej organu. Jedną z charakterystycznych cech norm prawa administracyjnego jest możliwość zastosowania przymusu państwowego w celu jego wykonania.

 

Prawo administracyjne w Polsce obejmuje: prawo administracyjne ustrojowe, które normuje strukturę oraz zasady funkcjonowania administracji publicznej; prawo administracyjne materialne, które reguluje prawa i obowiązki organów administracji publicznej i obywateli; prawo administracyjne procesowe, które określa postępowanie administracyjne. Ponadto można wyróżnić prawo urzędnicze, dotyczące statusu urzędników. Wiele z ustaw, które regulują kwestie administracyjnoprawne reguluje także kwestie cywilnoprawne lub kwestie związane z prawem karnym. Ponadto prawo administracyjne można podzielić na tzw. kompleksowe gałęzie prawa, wśród których wyróżnić można na przykład: prawo łowieckie, prawo morskie, prawo lotnicze, prawo oświatowe, prawo budowlane czy prawo nieruchomości. We współczesnym prawie administracyjnym, tj. w XXI wieku, wymienić można takich jego badaczy jak: Franciszek Kasparek (polski prawnik, profesor i rektor Uniwersytetu Jagiellońskiego, członek Akademii Umiejętności w Krakowie), Józef Bohdan Oczapowski1 (ekonomista, prawnik, adiunkt Szkoły Głównej Warszawskiej, Profesor UJ. Ur 19 III w Marymoncie), Antoni Okolski2 (prawnik; specjalista w dziedzinie prawa adm., prawa cywilnego i procesu cywilnego, adwokat). Prawo administracyjne w Polsce regulują liczne i zróżnicowane akty pochodzące od samej administracji. Są to na przykład statuty czy regulaminy. Ponadto istotne są akty prawa miejscowego, które na gruncie innych gałęzi pełnią mniej istotną rolę.

Do najważniejszego zadania prawa administracyjnego w Polsce należy regulacja stosunków prawnych powstających między organami administracji państwowej i organami samorządu terytorialnego a rożnymi podmiotami. Normy prawa administracyjnego określają również zasady organizacji i działania organów administracji, a także czynności administracyjne, które są przez nie wykonywane. Prawo administracyjne składa się z dwóch zakresów, takich jak: prawo administracyjne materialne – to normy prawa administracyjnego, które określają strukturę organów administracji, ich zadania oraz prawa i obowiązki podmiotów stosunku administracyjno – prawnego; prawo administracyjne formalne – zawierające normy prawne, które określają tryb postępowania organów administracji publicznej; prawo administracyjne z znaczeniu formalnym wyklucza dowolność działania organów administracji. Normy formalnego prawa administracyjnego zawarte są głównie w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego3 ( tekst jedn. Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, z późn. zm.). Źródłem materialnego prawa administracyjnego są natomiast liczne akty normatywne, które regulują strukturę, zadania i zakres kompetencji poszczególnych organów administracji. Wszystkie normy prawa administracyjnego zarówno te, które posiadają charakter formalny jak i materialny są bezwzględnie obowiązujące. Adresaci tych norm, muszą postępować zgodnie z nimi. Bezwzględny charakter norm prawa administracyjnego wynika ze specyfiki stosunków, jakie to prawo reguluje. Jedną ze stron tych stosunków musi być organ władzy publicznej. Dlatego też prawo administracyjne zaliczane jest do prawa publicznego.

Polskie prawo administracyjne wyraźnie odróżnia się od innych gałęzi prawa. Posiada swoje charakterystyczne cechy, wyróżniające je spośród innych. Taką cechą jest między innymi podmiot stosunku administracyjnoprawnego. Jednym z podmiotów musi być zawsze organ administracji. Ma on z mocy prawa uprawnienia władcze w stosunku do drugiego podmiotu. Posiadanie takich uprawnień oznacza dopuszczalność zastosowania środków przymusu wobec drugiego podmiotu. Środki przymusu stosowane przez organy nie są dobrowolne, są one określone w przepisach. Drugą cechą charakterystyczną jest przedmiot stosunku administracyjnoprawnego. Są nim sprawy, które należą do kompetencje organów administracji publicznej na podstawie obowiązujących aktów normatywnych. Prawo administracyjne materialne regulują akty o różnej randze. Są to przede wszystkim ustawy, ale też rozporządzenia, zarządzenia, a na obszarze danej jednostki terytorialnej akty prawa miejscowego. Zakres spraw, które obejmuje prawo administracyjne materialne, jest bardzo szeroki. Obejmuje on niemalże wszystkie dziedziny życia społecznego, z których najważniejszymi są: bezpieczeństwo wewnętrzne, budownictwo, gospodarka, kultura, obronność kraju, ochrona środowiska, ochrona zdrowia, szkolnictwo.

Organy administracji publicznej w Polsce dzielą się na organy administracji państwowej i organy administracji samorządowej. Te pierwsze, tj. organy administracji państwowej, możemy klasyfikować ze względu na: kompetencję rzeczową (wyznacza ona zakres zagadnień należących do kompetencji danego organu administracji publicznej; stanowi podstawę do dalszego podziału organów w oparciu o kryterium szczegółowości); kompetencję miejscową (według niej organy administracji państwowej można podzielić na centralne organy administracji państwowej oraz terenowe organy administracji rządowej). Do kompetencji organów administracji państwowej o kompetencji szczególnej należy działanie w zakresie jednej dziedziny zagadnień. Organem administracji państwowej o kompetencji szczególnej jest np. minister finansów, minister kultury i sztuki, minister edukacji narodowej. Natomiast jeżeli chodzi o organy administracji o kompetencji ogólnej, przedmiotem ich działania są sprawy z wielu dziedzin. Organem administracji o kompetencji ogólnej jest np. na szczeblu centralnym – Prezes Rady Ministrów, na szczeblu terenowym – wojewoda. Centralne organy administracji dzielą się dalej na: naczelne organy administracji państwowej – są nimi: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie; pozostałe centralne organy administracji państwowej (np. Główny Urząd Ceł podporządkowany jest Ministrowi właściwemu do spraw współpracy gospodarczej z zagranicą, Główny Urząd Statystyczny – Radzie Ministrów). Terenowe organy administracji to np. województwo. Pokrywa się on zazwyczaj z podziałem kraju na województwa, powiaty i gminy. Wśród terenowych organów administracji rządowej wyróżnić można także: organy administracji o kompetencji ogólnej; organy administracji o kompetencji szczególnej. W gminie organem administracji publicznej jest wójt, burmistrz lub prezydent. Pełnią oni władzę wykonawczą. Wybierani są w wyborach powszechnych na czteroletnią kadencję. Wykonują swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Zadania te dotyczą przede wszystkim: zarządu mieniem komunalnym, zaspokajania potrzeb ludności.

W Polskim prawie administracyjnym wyróżniamy wiele różnorodnych form działań prawnych. Jedną z nich jest wydawanie aktów normatywnych, czyli najogólniej mówiąc stanowienie norm prawnych powszechnie obowiązujących, znajdujących się w rozporządzeniach, uchwałach, zarządzeniach. Kolejną formą działania administracji jest również wydawanie aktów nienormatywnych. Mogą to być na przykład decyzje administracyjne. Jest to podstawowa forma działania administracji. Kolejną formą działania administracji jest wykonywanie czynności materialno – technicznych. Taką czynnością jest np. napisanie pisma na maszynie przyjęcie należnego podatku przez kasjera urzędu skarbowego. Jeszcze inną formą działania administracji jest działalność o charakterze społeczno-organizatorskim. Taką działalnością jest np. organizowanie imprez rekreacyjnych – sportowych, organizowanie akcji oczyszczania lasów. Do działań administracji należy również zawieranie porozumień administracyjnych i umów. Najważniejszą prawną formą działania organów administracji państwowej jest wydawanie aktów administracyjnych. Akty administracyjne dzielą się ze względu na ich charakter na: akty konstytutywne – to akty administracyjne wywołujące skutki prawne; akty deklaratywne- to akty administracyjne potwierdzające istnienie określonej sytuacji. Według innego podziału aktów administracyjnych wyróżnić można: akty wydawane za zgodą oraz na wniosek adresata ( np. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej ) i akty administracyjne wydawane niezależnie od woli adresata ( np. powołanie do wojska, wezwanie na szczepienie ochronne ).

W naszym kraju postępowanie administracyjne porządkuje i normalizuje sposób postępowania organów administracji a także określa stałe zasady, na podstawie których są załatwiane sprawy przez administrację publiczną. Reguluje załatwianie spraw o bardzo szerokim zakresie. Mogą one dotyczyć wszystkich spraw będących przedmiotem działania administracji. Postępowanie administracyjne podzielić można następująco: postępowanie administracyjne ogólne, postępowanie sądowo administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji, postępowanie w sprawach o wykroczenia, szczególne postępowania administracyjne. Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje elementarne zasady prawidłowego postępowania administracyjnego, które organ ma obowiązek przestrzegać. Zasadami tymi są: zasada legalności, praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa. Zasady te określają podstawę postępowania administracyjnego. Pozostałe zasady to: zasada prawdy obiektywnej, zasada udziału stron w postępowaniu, zasada szybkości i wnikliwości działania organów administracji, zasada załatwiania spraw w formie pisemnej, zasada dążenia do załatwienia spraw w formie ugody, zasada dwuinstancyjność postępowania, zasada trwałości decyzji administracyjnych, zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej.
W każdej rozstrzyganej sprawie postępowanie administracyjne powinno toczyć się przed właściwym rzeczowo i miejscowo organem administracji. Ustalenie kompetencji miejscowej organu administracji dokonuje się następująco: w sprawach dotyczących nieruchomości – właściwym jest organ administracji, na którego terenie działania leży ta nieruchomość; w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – jest właściwym organ, na którego terenie działania znajduje się zakład pracy; w innych sprawach – właściwość miejscową organu administracji ustala się wówczas według miejsca zamieszkania osoby. Przepisy kodeksu regulują również sposoby rozstrzygania sporów, które mogą powstawać w związku z określaniem właściwości rzeczowej oraz właściwości miejscowej organów administracji. Przepisy postępowania określają również sytuacje, w których następuje wyłączenie pracownika lub organu administracji od postępowania w określonej sprawie z wskazanych przepisami powodów. Art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego określa stronę postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Przebieg ogólnego postępowania administracyjnego określony został w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W określonej sprawie postępowanie administracyjne może być wszczynane na żądanie strony bądź z urzędu.
Na przestrzeni lat administracja publiczna w Polsce ulegała zmianom. Przed 1764 r. nie było w Polsce nowoczesnych organów administracji – ani centralnej ani terytorialnej. W 1764 r. zostały powołane komisje wielkie – skarbowe i wojskowe. W 1775 r. została utworzona Rada Nieustająca – pierwsze polskie kolegium rządowe. W II Rzeczypospolitej przyjęto austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa administracyjnego, pruski model samorządu terytorialnego i rosyjskie wzory.

Do „niepaństwowych” systemów administracji nauka zalicza administrację międzynarodową oraz administrację prywatną. Administracja międzynarodowa to administracja kształtująca się nie wokół państwa, lecz wokół organizacji międzynarodowych. Administracja prywatna to aparat zarządzania przedsiębiorczością prywatną. instytucji finansowych.
Współcześnie do realizacji zadań publicznych włączane są takie podmioty jak spółki prawa handlowego czy fundacje, np. Giełda Papierów Wartościowych S.A. lub Fundacja Polsko – Niemieckie Pojednanie. Są one częścią systemu administracji.

Centralizacja jest niezwykle istotna współcześnie w naszym kraju. Administracja staje przed coraz szerszą skalą zadań. Powracają problemy regulacji i wykładni zagadnień prawnych, interesu publicznego, partii politycznych, praw podmiotowych, podmiotowości wobec władztwa, podziału władzy oraz zasad państwa prawnego. Anatol France4 pisał, że administracja rządzi źle, ale że jej to wybacza, ponieważ trochę rządzi.

Bibliografia:

1. 1.Boć J., Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, Kolonia Limited, Wrocław 2013.
2. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002.
3. Hubert Izdebski „Współczesne modele administracji publicznej”
4. Kodeks postępowania administracyjnego 2019 (Dz. U. 2017, poz. 1257)
5. Rafał Bruski, Jacek Joachimowski, Tomasz Kuczur, Współczesna administracja publiczna w Polsce. Wybrane zagadnienia prawne, polityczne i ekonomiczne, 2010, ISBN: 978-83-61186-42-7
6. Wegner-Kowalska J., Administracja w czasach kryzysu, [w:] J. Zimmerman, P.J. Suwaj (red.), Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, Wolters Kluwer, Warszawa 2013.

Dodaj komentarz

avatar
  Subscribe  
Powiadom o