Według definicji, administracja to: „działalność organizatorska realizowana przy pomocy aparatu urzędniczego, obejmująca zakres spraw o charakterze publicznym, regulowana przez ogólne normy prawne. W innym ujęciu może także oznaczać zarządzanie jakimikolwiek sprawami, własnymi (np. gospodarstwem domowym) lub cudzymi (np. czyimś przedsiębiorstwem)”1.
Reformy administracji publicznej w Polsce po 1989 r
Jak każda inna sfera gospodarki naszego kraju, administracja publiczna również przechodziła liczne reformy. Słowo „reforma” w języku polskim oznacza: „zmiana ulepszająca dotychczasowy stan rzeczy, wprowadzenie takiej zmiany; przekształcenie jakiegoś systemu instytucji państwowych, społecznych itp. bez naruszenia ich podstaw”2 Za czynniki przesądzające o intensywności reform administracyjnych uważa się: przemiany społeczne i ustrojowe w państwie, poważne zmiany celów państwowych, narodowych i społecznych, stan inercji i specyfikowania zmienianego systemu, stopień degeneracji struktur i ich funkcjonowania, zasięg wykształcenia społeczeństwa, zasadniczy przełom w rozwoju techniki mający znaczenie dla sposobów i procedur administrowania, siłę, zdolności i zdecydowanie aktualnie rządzących oraz ustalenie stopnia szkodliwości reform dotychczasowych i stanu pogorszenia sytuacji obywatela3. W swojej pracy, postaram się przedstawić te, które miały miejsce po roku 1989. Jako system, administracja stanowi zbiór powiązanych ze sobą i współpracujących instytucji. Zacznijmy od czasów monarchii absolutnej.4 Wtedy to administracja publiczna zaczęła się rozwijać. W dzisiejszych czasach, jest ona szeroko rozbudowana a także uregulowana prawnie.
W okresie lat 1989–1999 reformy były konsekwencjami rozstrzygnięć o charakterze politycznym. Te z kolei, związane były z tworzeniem ładu demokratycznego oraz ustroju przewidującego istnienie w Polsce nowopowstałych praw i wolności obywatelskich. Reformy polskiej administracji publicznej rozpoczęły się wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 29 grudnia1989 r. o zmianie Konstytucji PRL5. Wprowadzono wówczas zasadę demokratycznego państwa prawnego6. Według tego sformułowania polska administracja publiczna rozpoczęła funkcjonowanie w odmiennych niż do tej pory warunkach ustrojowych państwa prawnego7. 22 marca 1990 r. uchwalono ustawę dotyczącą terenowych organów rządowej administracji ogólnej, a także ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym8. Utworzony został dualistyczny model ustroju administracji publicznej. Składał się on z administracji rządowej i z administracji lokalnej. Najważniejsze funkcje administracji terenowej sprawował wojewoda. Był on przede wszystkim przedstawicielem rządu w terenie. Model samorządowej administracji lokalnej opierał się zaś na gminie. To najogólniej rzecz ujmując, utworzona z mocy prawa wspólnota mieszkańców zamieszkujących określone terytorium. 8 marca 1990 r. uchwalono ustawę dotyczącą ordynacji wyborczej do rad gmin9. Natomiast dnia 10 maja 1990 r uchwalono ustawę dotyczącą przepisów wprowadzających ustawy o samorządzie i o pracownikach samorządowych. Podział zadań oraz kompetencji między gminami a organami administracji rządowej został uregulowany ustawą o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Owa reforma samorządowa objęła również sprawy doboru i zatrudnienia pracowników samorządowych10. Uregulowano stosunki zatrudnienia urzędników, starając się przy tym wprowadzać zbyt wielkiego zróżnicowania pomiędzy różnymi grupami urzędników zatrudnionych w administracji publicznej. Udało się to osiągnąć poprzez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych11.
W roku 1993 utworzona została Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jest ona organem pomocniczym Rady Ministrów stanowiącym forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego. W owym czasie podjęto także prace nad projektem ustawy powiatowej i programem pilotażowym wprowadzenia powiatów. Najpóźniej uchwalono przepisy regulujące zasady prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminy zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia1996 r12. dotyczącej gospodarki komunalnej. W latach 1996–1997 miała miejsce kompleksowa reforma rządu administracyjnego, której głównym celem było uregulowanie organizacji i trybu pracy Rady Ministrów oraz reszty organów i urzędów. Ustawą konstytucyjną z dnia 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym dokonano podziału ministrów na powołanych do kierowania określonym działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. Ponadto Rada Ministrów ustanowiła jeszcze w 2005 r. swego pełnomocnika do spraw związanych z realizacją takich reform13. W ramach reformy zlikwidowane zostały ministerstwa: Przemysłu i Handlu, Przekształceń Własnościowych, Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Spraw Wewnętrznych oraz Centralny Urząd Planowania i Urząd Rady Ministrów. Zorganizowane zostały ministerstwa: Spraw Wewnętrznych i Administracji, Gospodarki, Skarbu Państwa, a także Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, urząd Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów14. Nowe warunki ustrojowe dla administracji publicznej stworzyła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r15., natomiast ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej wprowadzono podział zakresu działania administracji rządowej na 32 działy. Do każdego z działów przyporządkowano określone zakresy spraw. 14 czerwca 1991 r. powołano do życia Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Jej podstawowym zadaniem jest kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej kadr wyższych urzędników administracji RP. 5 lipca 1996 r. powołano natomiast służbę cywilną16. Jeżeli chodzi o początki regulacji antykorupcyjnych w służbie publicznej, związane były one z uchwaleniem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W latach 1989-1998 nastąpiły liczne przekształcenia ustawowe które miały wpływ na obecny kształt samorządu terytorialnego. W wyniku reform nastąpiły zmiany w podziale administracyjnym kraju oraz kompetencjach poszczególnych organów administracji państwowej, co sprawiło iż współczesny samorząd nie jest tym samym podmiotem działalności publicznej jakim był na początku lat dziewięćdziesiątych.
W roku 1998 uchwalono ustawy mające na celu reformację administracji terenowej. Reforma objęła zmianę podziału terytorialnego kraju – z dniem 1 stycznia 1999 r., natomiast przestała obowiązywać ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych17. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa była instrumentem reformy zasadniczego podziału terytorialnego państwa18. W dniu 1 stycznia 1999 r. zlikwidowano 49 województw i utworzono w to miejsce 16 nowych. Rozszerzono ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Nowelizacji poddana została również ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Ówczesna reforma przyczyniła się także do tworzenia warunków do wprowadzenia w Polsce polityki regionalnej, której znaczenie wzrastało wraz z pogłębianiem się integracji Polski z UE. Kwintesencją zmian dokonanych na przełomie lat 1998/1999 była ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym19, która rozszerzyła zakres decentralizacji władzy publicznej. Reformy objęły także prawo urzędnicze. Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 114 z dnia 11 października 2002 r. ustanowiło Kodeks etyki służby cywilnej20. Był on oparty o kryteria wykonywania zadań Państwa w urzędach administracji rządowej określone w art. 153 Konstytucji RP oraz w art. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 18 grudnia 1998 o służbie cywilnej21.
Lata 2004–2009 były latami prowadzącymi do reformy administracji publicznej w warunkach członkostwa Polski w UE. W dniu 1 maja 2004 r. Polska uzyskała członkostwo w UE. Poza tym zgodnie z uchwałą Rady Ministrów nr 13 z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie dokończenia reformy administracji realizowane będą trzy kierunki działań reformatorskich. Pierwszy z nich ma polegać na dokończeniu reformy administracji rządowej, drugi z nich ma dotyczyć decentralizacji zadań, natomiast trzeci kierunek planowanych zmian dotyczyć ma przywrócenia właściwej roli służby cywilnej i wprowadzenia skutecznych mechanizmów zarządzania kadrami urzędniczymi. W ramach owych kierunków utworzono: ustawę z dnia 10 lipca 2008 r. o zniesieniu Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie22 oraz ustawę z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim23; uchwalono również ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych24, a także ustawę z dnia 21 listopada 2008 r o służbie cywilnej25.
W ostatnim dwudziestoleciu w Polsce nastąpiło naprawdę wiele reform administracyjnych. Reformy te dotyczyły zarówno modernizacji struktur administracyjnych jak i modernizacji sposobów działania administracji. Impulsem do ich przeprowadzenia były zarówno czynniki zewnętrzne jak i wewnętrzne. Wymieniane przeze mnie reformy administracyjne, z biegiem lat były coraz bardziej szczegółowe i uściślane. Obecnie co cztery lata obywatele oddają głos na określoną partię i prezentowany przez nią program polityczny, rozstrzygając o pożądanych, przyszłych kierunkach reform administracyjnych. W ujęciu bardziej perspektywicznym kierunek przyszłych reform związany jest z wprowadzaniem do polskiej administracji publicznej założeń dobrego rządzenia, czyli kompleksu przedsięwzięć reformatorskich ukierunkowanych na podwyższanie kapitału administracyjnego kraju i jakości zarządzania administracją publiczną26.
Przyszłe reformy administracyjne będą polegały na dalszych pracach nad nowymi przepisami dotyczącymi ustroju samorządu terytorialnego i administracji rządowej W Polsce. Ich celem jest zwiększenie kompetencji samorządu wojewódzkiego. W zakresie administracji rządowej planowana jest między innymi: likwidacja instytutów i gospodarstw pomocniczych powiązanych z urzędami centralnymi, likwidacja delegatur urzędów wojewódzkich, a także wzmocnienie roli wojewody w sytuacjach kryzysowych. Ponadto przewidywane są zmiany co najmniej w 25 ustawach szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego27.
Bibliografia:
1. Chmielnicki P. (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005.
2. Gorzelak G., Reforma terytorialnej organizacji kraju: geneza, założenia, uzasadnienie, (w:) G. Gorzelak (red.), Decentralizacja terytorialnej organizacji kraju: założenia, przygotowanie, ustawodawstwa. Raporty CASE nr 21, Centrum Analiz Społeczno-Gospodarczych, Warszawa 1999.
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. nr 78, poz. 483.
4. J. Korczak, Pracownicy administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000,
5. Nauka administracji, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2013.
6. M. Stefaniuk, J. Szreniawski, Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989-2009, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa dedykowana Prof. Janowi Bociowi, J. Supernat (red.), Wrocław 2009.
7. Por. T. Rabska, Reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rządu a potrzeby administracji publicznej, „Przegląd Sejmowy” 1997
8. Tarno J.P. (red.) Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004
9. Wojciech Witkowski, Historia administracji na ziemiach polskich, Warszawa 2008.
10. Wytrążek W. (2009) Samorząd terytorialny w XX wieku w Polsce, Wydawnictwo KUL, Lublin
