Według definicji, administracja to „działalność organizatorska realizowana przy pomocy aparatu urzędniczego, obejmująca zakres spraw o charakterze publicznym, regulowana przez ogólne normy prawne. W innym ujęciu może także oznaczać zarządzanie jakimikolwiek sprawami, własnymi (np. gospodarstwem domowym) lub cudzymi (np. czyimś przedsiębiorstwem). Jako system, administracja stanowi zbiór powiązanych ze sobą i współpracujących instytucji”.1
Dobre rządzenie oznacza podejmowanie decyzji oraz działań, charakteryzujące się angażowaniem wszystkich zainteresowanych stron, praworządnością, przejrzystością, odpowiadaniem na potrzeby społeczne, dążeniem do konsensusu, uwzględnianiem głosów mniejszości, efektywnością, jak również szeroko rozumianą odpowiedzialnością wobec społeczeństwa. Obywateli należy szanować, tj. uprzejmie i kulturalnie załatwiać ich sprawy. Każdemu powinno się poświęcić odpowiednią ilość czasu, by każdy mógł lepiej poznał swoje prawa i możliwości wynikające z postępowania procesowego. Dobra administracja to administracja, która oprócz realizowania zadań publicznych wynikających z obowiązującego prawa, ukazuje elementy szlachetności, poczciwości, dobrotliwości i dobroduszności. Zła administracja to natomiast fatalna praca, okropny klimat w kontaktach z klientami oraz zły sposób załatwiania spraw.
Można wyróżnić następujące zasady dobrego rządzenia: uczestnictwo – wszyscy członkowie społeczeństwa uczestniczą w procesie rządzenia; praworządność – rządzenie odbywa się na podstawie i w granicach prawa; przejrzystość – podejmowanie i wprowadzanie w życie decyzji odbywa się zgodnie z ustalonymi zasadami i procedurami; informacja na ich temat jest jawna, zrozumiale prezentowana oraz przekazywana osobom, których dane decyzje dotyczą; odpowiadanie na potrzeby – instytucje współuczestniczące w rządzeniu biorą pod uwagę potrzeby wszystkich interesariuszy; konsensus – ze względu na wielość osób, punktów widzenia oraz interesów indywidualnych i grupowych wypracowywane są szerokie konsensusy, które odpowiadają na teraźniejsze i przyszłe potrzeby społeczeństwa jako całości; równość i włączanie – wszyscy członkowie społeczeństwa mają możliwość wpływania na proces rządzenia; efektywność – efekty rządzenia odpowiadają na potrzeby społeczne; odpowiedzialność – instytucje publiczne, sektor prywatny oraz organizacje społeczne odpowiadają za swoje decyzje i działania przed całym społeczeństwem. Dobre rządzenie zapewnia, że korupcja jest zminimalizowana, poglądy mniejszości są brane pod uwagę i że głosy najsłabszych w społeczeństwie słychać w podejmowaniu decyzji. Jest to również reagować na bieżące i przyszłe potrzeby społeczeństwa. Administracja powinna wykonywać swoje zadania z wielką determinacją i poświęceniem. Nie oznacza to jednak, że zawsze będzie przyjaźnie traktowana przez interesantów.2
Załatwieniu sprawy przez interesanta przed organem administracji publicznej, zawsze towarzyszy analiza jego sytuacji prawnej, określonej normami prawa administracyjnego. Można tu wyróżnić prawo materialne i formalne. Drugą stroną tej relacji jest postawa klienta, który dąży do załatwienia swojej sprawy. Według przepisów Konstytucji pozycja prawna klienta administracji pod względem przysługujących mu uprawnień, staje się coraz silniejsza.3 Pozycję tę wzmacnia cały system organów ochrony prawnej, które pilnują by administracja publiczna realizowała swoje zadania na podstawie obowiązującego prawa.
Zasada dobrej administracji obejmuje wiele kwestii. Jest to między innymi obowiązek starannego i bezstronnego zbadania istotnych okoliczności sprawy z orzecznictwa: wyrok TS UE z 21 listopada 1991 r., C- 269/90, Hauptzollamt München v. TU München. W owej sprawie tej Komisja Europejska zasięgnęła opinii biegłych, którzy nie dysponowali profesjonalną wiedzą i nie zadbali o odpowiednie konsultacje z profesjonalistami. W efekcie TS UE uznał nieważność decyzji. Równie istotny jest obowiązek rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Musi być on określany w odniesieniu do okoliczności każdej sprawy, w szczególności jej kontekstu, etapów postępowania, zachowania stron postępowania a także stopnia złożoności sprawy. Taki wyrok zapadł przez TS UE 22 października 1997 r. w sprawach połączonych T – 213/95 i 18/96 SCK i FNK v. Komisja WE. W niniejszej sprawie postępowanie przed KE trwało 46 miesięcy. Kolejnym ważnym obowiązkiem jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Powinno być ono dostosowane do charakteru aktu, a także powinno precyzyjnie i jasno określać podstawy decyzji. Uzasadnienie nie musi się opierać na wszystkich okolicznościach pranych i faktycznych, lecz tylko na tych najważniejszych. Zadecydował o tym wyrok TS UE z 7 czerwca 2006 r. w sprawie T – 613/97, UFEX, DHL, Iternational SA i in. v. Komisja WE. Każdy posiada prawo do bycia wysłuchanym, oraz prawo dostępu do akt.4 Zasady dobrej administracji to również: obwiązek bezstronnego załatwiania spraw (uchwała z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09); obowiązek informowania stron (wyrok z 12 czerwca 2007 r., II FSK 1511/06, z 15 października 2007 r., II OSK 1078/07); obowiązek doręczania pism stronom w określonym terminie (wyrok z 12 grudnia 2008 r., II OSK 1588/07), obowiązek sporządzenia uzasadnienia (wyrok TK z 20 października 2010 r., P 37/09). Elementem służącym realizacji prawa do dobrej administracji jest stabilność zatrudnienia w służbie publicznej, według wyroku TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02.
Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej to „niewiążący akt przyjęty przez Parlament Europejski dnia 6 września 2001, mający charakter zaleceń. Kodeks stanowi konkretyzację obywatelskiego „prawa do dobrej administracji” wobec administracji unijnej i administracji narodowych, wyrażonego w art. 41 Karty Praw Podstawowych i odnosi się w większości do postępowania administracyjnego. Zawiera zasady określające stosunki między instytucjami/urzędnikami unijnymi a jednostkami (osoby fizyczne i prawne)”.5Zasady te dotyczą również spraw załatwianych w drodze decyzji, postanowienia lub ugody administracyjnej, ale każdego „kontaktu” z administracją (a więc także zapytań, petycji, protestów, przedstawiania uwag do projektów aktów prawnych, obywatelskie projekty dyrektyw etc.)6. Obok urzędników, kodeksem objęte są osoby zatrudnione w ramach umów cywilnoprawnych, rzeczoznawcy z krajowych służb publicznych i praktykanci oraz oczywiście urzędnicy. Kodeks uwzględnia zasady europejskiego prawa administracyjnego zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, a także czerpie inspirację z praw krajowych.
Zasady uregulowane w Kodeksie to: praworządność (art. 4); niedyskryminowanie (art. 5); bezstronność (art. 8); niezależność (art. 8); obiektywizm (art. 9); współmierność (proporcjonalność, art. 6); zakaz nadużywania uprawnień (art. 7); konsekwencja (art. 10 ust. 1); uwzględnianie uzasadnionych oczekiwań prawnych (art. 10 ust. 2); udzielanie jednostkom porad (a propos postępowania itp., art. 10 ust. 3); uczciwość (art. 11); uprzejmość (art. 12); odpowiadanie na pismo w języku obywatela (art. 13); potwierdzanie odbioru pisma i wskazywanie właściwego urzędnika (2 tygodnie, art. 14); przekazywanie spraw do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji (art. 15); wysłuchanie stron postępowania i umożliwienie złożenia oświadczeń (art. 16); zachowanie terminu podjęcia decyzji (niezwłocznie; mniej niż 2 miesiące, art. 17); uzasadnienie decyzji (art. 18); informowanie o możliwości odwołania się od decyzji (art. 19); powiadamianie o podjętej decyzji (art. 20); ochrona danych osobowych (art. 21); udzielanie informacji na wniosek (art. 22); dostęp do dokumentów (art. 23); prowadzenie rejestrów spraw/rejestrów korespondencji (art. 24); prawo złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 26)7. W polskich regulacjach zasady te są zazwyczaj obecne, niemniej nakaz, potwierdzenia odbioru pism i uczciwości nie występują w takiej ogólnej formie.8
Kodeks postępowania administracyjnego to ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Jest to polski akt prawny regulujący zasady prowadzenia postępowań administracyjnych.9 Należy tu nadmienić najistotniejsze zasady Kodeksu, dotyczące dobrej administracji. Według art. 9 KPA dotyczącego zasad udzielania informacji, organy administracji publicznej mają obowiązek należycie informować stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.10 Artykuł 10. Mówi o zasada wysłuchania stron. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz obowiązane są utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, ewentualne przyczyny odstąpienia od zasady owej zasady. Art. 11 wyjaśnia natomiast zasadności przesłanek. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. O zasadzie szybkości i prostoty postępowania mówi zaś art.12. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Art. 35 odnosi się do terminów załatwiania spraw. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sankcje prawnokarne w tym kodeksie dotyczą korupcji, sprzedajności. Mowa o tym jest w artykule 228. Korupcją, w rozumieniu ustawy, jest czyn polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną. Korupcja polegać może również na żądaniu nienależnych korzyści, a także na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu takowych korzyści. 11 członek korpusu służby cywilnej powinien przestrzegać zasad bezinteresowności, tj. nie przyjmować od osób zaangażowanych w prowadzone sprawy żadnych korzyści; nie przyjmować żadnej formy zapłaty za publiczne wystąpienia, gdy mają one związek z zajmowanym stanowiskiem; zrezygnować z dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jeżeli dalsze wykonywanie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego może mieć negatywny wpływ na sprawy prowadzone w ramach obowiązków służbowych.12 Kolejny artykuł do którego należy nawiązać to art. 231 dotyczący nadużycia funkcji. Bowiem funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Dobre rządzenie posiada 8 głównych cech. Jest partycypacyjny, konsensus zorientowany, przejrzysty, elastyczny, skuteczny i wydajny, sprawiedliwy i otwarty i następuje praworządności. Zapewnia, że korupcja jest zminimalizowana, poglądy mniejszości są brane pod uwagę i że głosy najsłabszych w społeczeństwie słychać w podejmowaniu decyzji. Jest to również reagowanie na bieżące i przyszłe potrzeby społeczeństwa.
Good governance (dobra administracja) jest przede wszystkim umiejętnością efektywnego zarządzania władz publicznych, tworzenia warunków dla rozwoju gospodarczego oraz demokratyzacji. Bardzo niewiele krajów i społeczności potrafi zbliżyć się do osiągnięcia dobrego zarządzania w całości. Należy więc podejmować dalsze działania i pracować na rzecz dobrej administracji. Dobre rządzenie oznacza podejmowanie decyzji oraz działań, charakteryzujące się angażowaniem wszystkich zainteresowanych stron, praworządnością, przejrzystością, odpowiadaniem na potrzeby społeczne, dążeniem do konsensusu, uwzględnianiem głosów mniejszości, efektywnością, jak również szeroko rozumianą odpowiedzialnością wobec społeczeństwa. W konkluzji zaakcentujmy, że działanie administracji ma być bezinteresowne i nakierowane na dobro godziwe. To człowiek i jego dobro skorelowane z dobrem wspólnym jest racją działania i celem prawa. Podkreślmy, administracja ma służyć człowiekowi.
Bibliografia
1. D. Lyons, Etyka i rządy prawa, przeł. P. Maciejko, Warszawa 2000
2. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, oprac. J. Świątkiewicz, Warszawa 2007
3. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich 2015, [online] https:// www.ombudsman.europa.eu/pl/resources/code.faces#/page/1 dostęp: grudzień 2019
4. https://pl.wikipedia.org dostęp 02.12.2019
5. I. Lipowicz, Prawo obywatela do dobrej administracji
6. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U.2018.2096 tj. – Wersja od: 13 listopada 2019 r. – OpenLEX Wolters Kluwer
7. M. Milecka, Zasada dobrej administracji w orzecznictwie sądów unijnych (cz. 1), EPS 2012, nr 2
8. Por. A. Szostek, Pogadanki z etyki, Częstochowa 2008, s
9. Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO – Materiały, z. 60, Warszawa 2008.
10. Prawo do dobrej administracji – narzędzie ochrony jednostki przed nadużyciem władztwa, w: Dawid Sześciło (red.), Administracja i zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej administracji, Stowarzyszenie Absolwentów Wydziału Prawa i Administracji UW, 2014
11. Prezentacja: Etyka w administracji publicznej, II zjazd
